重庆梁平试水部分农民“退还”承包地

2016-09-26 14:19:46来源: 中国青年报

梁平县川西村9组举行退地集中签字仪式。

梁平县合兴镇原花园村1组退出的承包地种上柚子树

梁平县农村改革试验区工作领导小组文件。

  核心提示:9月24日,中央全面深化改革领导小组成立1000天。截至目前,中央深改组共召开了27次会议,审议了162份改革文件。在经济改革方面,土地和国企是两个最热门的领域。

  在重庆梁平县,一项或将产生深远影响的探索正在低调推进,少量农民试点退还承包地,不再将土地视为“命根子”而固守,而是选择“洗脚离田”,彻底离开土地。在实施“土地承包经营权退出试点”的村组,该举措受到那些有非农职业、非农收入的农户的欢迎,这为深化农村改革提供了新的思路。

  近年来,在重庆市梁平县的少量乡村,部分农民尝试向村社集体退还自己的承包地,获得补偿后,正式“洗脚离田”。整个过程异常低调。

  “退地”意味着,当事农民不再把土地看成生计和保障的“命根子”,而是与土地进行切割,迈向全新的生活;退给集体的土地,则使得农业有了长期集约化经营的基础。

  习近平曾强调:“中国深化农村改革的主线,仍然是处理好农民和土地的关系问题。”梁平县部分农民的“退地”实践,为处理这一关系提供了新的思路和选择。

  据中国青年报·中青在线记者在梁平县的观察,至少在当下及可预见的短时期内,“退地”将受到一些农户的欢迎,其效应是积极的。

  在这一问题上,基层群众展现了惊人的创造力,不同村组基于各自的情况,摸索出不同的路径和模式。

  花园村1社:整社退出、统一用地

  合兴镇护城村1组是梁平县尝试退地的先行者。

  该组由原来的花园村1、2、3社合并而成。原花园村1社尽管紧邻县城,但耕作的自然条件并不优越。这里地势起伏,很难使用农耕机械,只能靠人工耕种。仅靠从土地里“刨食”,很难“挖出金娃娃”,社里现在还有40多岁的单身汉。

  近二三十年,打工浪潮席卷西部山乡,该社的年轻人几乎全部远赴他乡。同时,很多农民外出做生意,好几户人家举家搬到县城,卖建材、灯饰或副食。此外,社里还有一批木匠靠手艺为生,已经与种植业脱离关系。

  和多数西部农村一样,这片土地上只剩下“386199(妇女、儿童和老人)部队”留守。留守者无力耕种自己的田地,承包给村民的120多亩田地中,只种了大约二三十亩,其他的近百亩田地都不同程度地荒芜了。

  撂荒最严重的地方,疯长的杂草遮蔽了柚子树,人都钻不进去。

  “梁平柚”是中国三大名柚之一。2010年,梁平提出在合兴镇打造1万亩的“中国名柚园”,其核心示范区有3500亩、12万株柚子树。同时,在园内建设“两纵两横一环”观光道路,开建柚子专业市场、大型停车场、名柚广场和星级农家乐,试图把“中国名柚园”建成该县特色的旅游观光和农户增收的亮点工程。建成后,预计年产优质柚果两万吨,年接待游客5万人次,预计年总收入可达1~2亿元。

  这项政府主推的“中国名柚园”工程,改变了花园村1社的颓势。

  该社有23亩田地被征用修建通往“中国名柚园”的道路,这导致三四户人家失去土地,组里需要重新调配土地。

  要调配,就得丈量。可是,杂草比人都高,无法进入田里丈量。而且,曾经的地界已被掩没,很难区分某片田地究竟是谁家的……

  怎么办?

  “干脆集体收回”成了几乎唯一可行的路子,经过五六次会议的商讨,村民基本就此达成一致。

  现年70岁的组长王中杰在群众中很有威信。他已经做了48年的组长,在他的协调下,收回土地所面临的问题逐一找到解决方案。

  老百姓之所以都赞同“退地”,更重要的原因在于,几家农业公司相中了这片被大量撂荒的土地,他们出的价能让村民获得更高的收益。

  社里的36户人家中,其中两户种了梨树,经营得非常好,而且梨树正处于丰产期,前景可期,这两户人家的土地也位于一个角落、不影响其他土地的整体使用。于是,这两户在认真考量后决定不参加。其余34户都自愿“退地”。

  这34户人家的土地进行了“打包”丈量,堡坎、坡地等全被圈入,最后量出179亩土地。

  社里将土地分别租给3家公司,其中“田”和“地”的租金略有区别,田为600斤黄谷/年、地为400斤黄谷/年,一直出租到2027年。

  去年,当地的黄谷价格为1.3元/斤,折算下来,社里去年的租地收入超过10万元。扣除基本开支后,这些收入由该社的110名农民平均分配,人均约990元——无论此前承包地的远近、好坏,都“一视同仁”。

  这笔收入比辛苦种地还高。“以前土地荒着,基本没有收入,现在一个人一年差不多有1000元,肯定划得来。”60岁的王中凡告诉中国青年报·中青在线记者,“以前种地,也就糊个口;而今,1000元能买多少米?”

  “退地”会不会成为让老百姓失去“命根子”的“致命赌博”?护城村1组的农户认为自己有“定心丸”:从眼前看,租金收入比种田更高;从长远看,只要老板经营得好就会一直有收益,如果老板经营不好、农户重新接手,经几家公司整治后的耕种条件也比当初好多了。

  对于接手这片土地的3名老板而言,直接与集体而不是每家每户签合同,权属问题也比过去的“土地流转”更加明确,不再担心“万一有一户反悔就很难办”,也更敢于长期投入。另外,规模化种植也让他们得到了政府补助,“经济账也算得过来”。

  规模经营、大笔投入、强化科技,让这片土地的产出率发生了巨大变化:以前,沿着土路挑粪去淋树,一个来回要一个多小时;现在,铺设了管道,两三分钟就能搞定。换言之,同样的土地,务农的人少了,收成却更多了。

  村庄的面貌也改变了。人们种地需要路过一个名叫“狮子河沟”的河谷,过去,杂草丛生的河谷沟被传 “闹鬼”,晚上没人敢走;而今,经过整治后,“大半夜都敢走了”。

  “退地”得到了异口同声的称赞,相关各方都从中受益。这种“先定下家、整社退地、统一转租”的模式,让这片土地和农民都获得了新生。

  义和村1组等:整片退出、定制用地

  护城村1组“退地”是老百姓自发而为。无独有偶,在海拔较高的蟠龙镇义和村1组,农户们也不谋而合地自发退地。

  该组有一眼流量较大的山泉,适合发展冷水鱼养殖。过去,土地被切割成小块分户承包,没法大规模养鱼,因此这眼山泉一直未能充分利用。

  2014年,在云南经商多年的金带镇仁和村农民首小江看上了这眼山泉,计划投资1000余万元在此建设冷水鱼养殖基地。

  这是一个雄心勃勃的宏伟计划,项目总占地40亩,其中基础设施建设用地15亩。

  然而,土地问题成为项目落地的最大瓶颈。

  一方面,对首小江来说,项目总体投资规模大、基础设施建设投入多,如果以“一年一付”的方式租用土地,一旦农民中途毁约、要求收回土地,或在某个节点“坐地起价”,就可能让自己的巨额投入“打水漂”,影响持续稳定经营。

  另一方面,农民虽然希望流转土地,但也担心大户因经营不善拖欠租金、甚至“跑路”,而基础设施建设用地难以复耕,会留下“后遗症”,影响自己的利益。

  换言之,业主和农民双方都倾向于选择“买”,而不是“租”。

  能“买”的前提,是农户退出承包地。而这片15亩基础设施用地包括耕地11亩、宅基地3亩、林地1亩,共涉及21户承包农户,而他们几乎全都搬到了镇上或县城,有稳定的职业和收入来源,已经多年没有从事农业生产,有彻底“退地”的意愿。

  彼此都有共同的利益和目标,谈判就有了基础。经过多次公开协商,首小江与农户顺利地达成了有偿退出土地承包经营权的意向。

  因为牵涉众多法律规定,此次“退地”分成“六步走”:

  第一步,2014年12月,义和村1组召开村民代表会议,形成决议,明确了“退地”的方式,达成“不分承包地、宅基地、林地,统算3.45万元/亩”的补偿标准,为“退地”奠定基础。

  第二步,21户农民向村社集体提出申请,自愿永久放弃15亩土地的承包经营权(使用权),并获得同意。

  第三步,经村民代表大会表决同意,首小江以“农迁农”的方式,交纳3000元“入户费”,将户口从梁平县金带镇仁和村迁到义和村——成为该组的村民,才有资格获得宅基地使用权、优先取得土地其他方式承包权。

  第四步,获得土地承包权资格的首小江将补偿价款交付给村社集体,村社集体再交给退地农民。农民交回土地承包经营权证,获得3万元/亩的一次性补偿。

  第五步,村社集体将15亩土地采用“其他方式”承包给经营大户首小江,用于冷水鱼养殖基地基础设施建设。每亩溢价0.45万元归村民小组集体所有。

  第六步,双方持相关材料,到县级农村土地承包经营权登记机关进行登记,报县级农村土地承包管理部门备案。

  这意味着,农户的“退地”获得了法律意义上的确认,经营大户获得了相关土地的承包经营权。

  “退地”的结果,让当事各方皆大欢喜。

  对于21户农民来说,他们平均每户的土地不到3亩,如果自己种,一年纯收入很难超过3000元,而退地获得的一次性补偿,是种地收入的好几倍。况且,他们中大多数人并未务农,这笔上万元的补偿堪称“天上掉馅饼”。

  而且,这21户农民并不认为吃“馅饼”会透支未来:他们都在城镇有稳定的职业和收入,“根本就没想再从这片土地中找饭吃”,退地不会影响他们的生存。

  村民游世玲一家三口人,共有0.8亩承包地,这次退出了0.45亩。游世玲全家都住在蟠龙镇上,做灯具生意,他们也不愿意务农了,家里的土地已经撂荒近10年。游世玲说:“与其让土地荒芜,还不如退出来,还能有一笔补偿收入。”

  村民蓝家梅退出0.53亩土地,得到1.8万元补偿。“家里土地地块偏远,还是河滩地,庄稼都长不出来,政府也不可能征用。现在退出来了,补偿还算不错。”蓝家梅说。

  转包这些土地的农业大户首小江也认为,这种方式对自己更有利。他说:“渔业投资规模大,还要配套仓储和管理用房,一期投资就要300多万元。以前我也打算租地,但担心农民中途变卦,现在农民完全退出土地,由我承接过来,就可以放心投入,不用担心这些问题了。”

  由此,“退地”摆脱了此前“流转”时“农民怕老板跑路,老板怕农民反悔”的困境。而义和村1组因为拥有山泉这个得天独厚的条件,其补偿标准远高于同期国家征地补偿标准。

  作为全国第二批农村改革试验区,重庆梁平正在小范围地推进农村土地承包经营权退出试点,义和村1组“整片退出”的退地模式被认为有利于有效利用退出地并能促进产业发展,因而被该县确定的两个试点地区之一屏锦镇万年村作为借鉴。

  与前两个案例类似,万年村4组的土地同样有“下家”,也是根据“接手者”的需求,就特定的区域、面积量身定“退”,带有强烈的“定制”特点。

  梁平县有个“百里竹海”,14万亩成片的竹林随风翻浪,蔚为壮观。去年“百里竹海”被评为“首批中国森林氧吧”,梁平县计划将这个多年来“养在深闺人未识”的景点打造成熟。

  而万年村4组正位于去往“百里竹海”的路上,可以预见,此后这里将有巨大的人流量。

  梁平县惠丰现代农业开发有限公司老总谭科文瞄准了这个机遇,计划在此打造高质量的观光农业园,让游客在去竹海游玩时,有一个享受采摘和种植乐趣的地方。

  谭科文计划前期投入至少200万元。“对我来说,摊平计算,‘退地’补偿和‘流转’租金差不多,无非是一次性支付和按年支付的差别。”他表示,“虽然看起来‘一锤子买卖’会带来更大的资金压力,但我愿意这样选择。”

  谭科文的顾虑有前车之鉴。就在万年村,种田大户潘传富曾“流转”一片田地,其中一家在签完合同后反悔,又“收回”土地,这导致潘传富成片经营的田地被间隔成几块,让他苦不堪言。

  谭科文“下订单”,当地农户也愿意,因为他们不打算继续种地了。

  “自己种,除掉各种成本,没多大的赚头。”65岁的村民唐信凡退了1亩地,“以前,‘流转’给别人是按550斤黄谷/亩计算。这次‘退出’时,1亩能一次性补偿1.4万元,能抵20年,我能接受。”

  目前,这片地已完成丈量,等履行完相关手续,这宗“退地”探索就告完成。

  川西村9组:整户退出、集中用地

  礼让镇川西村是梁平县另一个农村土地承包经营权退出试点地区。

  在川西村9组,部分农民的“退地”需求显得较为强烈。

  近年来,当地人的收入来源已经非常多元:外出打工者有务工收入;当地的豆筋(一种用黄豆制成的形如竹棒的食品——记者注)产业非常发达,留守者为豆筋工厂打工,每天能挣100多元;如果选择自己做豆筋,收入还能更高一些。

  也就是说,当地农户无论是外出打工,还是创业做老板,收入都比种地高得多,土地收入显得无足轻重,“退地”的风险相对较小。

  该组土地暂未确定“下家”,目前,当地镇政府垫资,替川西村9组集体经济组织向村民支付了“补偿金”。这也是它与前三个案例的最大区别。

  政府垫资退出的土地并非“烫手山芋”,因为当地的田地非常平整,有很大概率找到优质的“接盘者”。目前,已经有多家公司和务农大户表达了意向。

  当地“退地”时非常慎重,设置了较高的门槛,很多希望“退地”的农户都暂不具备条件。自认为能跨过“门槛”的21户农民报名申请“退地”,仍有6户被“筛”掉。

  今年5月初,7户农民获得了退地的资格,总面积超过28亩,“退地”农民每亩地将获得1.4万元补偿。目前,他们已经完成了相关的手续。

  9月初,中国青年报·中青在线记者来到这个村子时,第二批8户农民也已经通过“审核”、签订了协议。

  该组选择了整户退出全部承包地的方式,退出的82.12亩地用“小并大、零拼整”和“确权确股不确地”的办法,集中于一处,往后就能集中利用。

  纵观梁平县试点探索的“退地”工作,坚持了“农民自愿、民主决策,退用结合、市场运作,守住底线、严控风险”三条原则,让市场起决定性作用,让老百姓自己决定自己的事情。他们探索出的整户退出、整片退出和整社退出这三种方式也各具特色,可以满足不同地方及农户的差异化“退地”需求。

  整户退出模式以农户退地需求为导向,有利于加快进城农民市民化的进程,促进城镇化、工业化,其推广价值或许更大,但退地补偿金筹集的压力也相对较大。

  整片退出模式以业主用地需求为导向,最大好处是土地“退出”即可利用,可解决部分甚至全部退地补偿金,有利于发展高效设施农业,但由于并非整户退出,促进城镇化、工业化的力度相对较弱。

  整社退出模式以现实问题和产业发展为导向,有利于解决土地撂荒地界不清、征占地后土地调整难等问题,还有利于促进特色产业发展,但农户意见难统一,需有德高望重的干部或“乡贤”来组织。田文生

    相关链接

   农民“退地”如何实施

  稳慎,是梁平县正在推行的“退地”探索的关键词。

  2014年11月20日,全国34个县市被确立为第二轮农村改革的第二批次试验区。梁平县成为承担“土地承包经营权退出试点”的三个地区之一,该县选择屏锦镇万年村和礼让镇川西村展开此项试点。

  在试点区域的部分农户看来,作出“退地”决定并不艰难;但对于政策的制定者和执行者而言,这项工作“如履薄冰”,必须“谨慎再谨慎”。

  “必须对6个问题有答案才能起步”

  具体经办该项工作的相关人士认为,农民“退地”工作必须稳慎进行。“我们必须对几个主要问题有了答案才能开始试点。”

  一是“退地”如何开展?

  必须设计从农户自愿申请、集体经济组织成员会议讨论同意、公示、备案,到变更登记等一整套规范有序的流程。

  二是如何确定“退地”的主体?

  土地是农民的安身立命之本,是生存最基本的保障。因此退地须有一定的门槛,退地者须有稳定、可靠的居所与收入来源。同时,必须意识到,大多数农民对土地有心理依赖,不愿永久性地失去土地。

  三是如何确定“退地”的补偿额度?

  补偿方案是农民“退地”重中之重的工作之一,要确定科学、可行、多方认可的补偿标准,同时,对于“是否实行上限、下限控制”“兑现补偿金是分期还是一次性到位”等问题,也需要通盘考虑。

  四是如何筹措补偿金?

  “退地”的情形各有区别,必须寻找到补偿金,有可能是用地者先行垫付,也有可能是集体经济组织自有资金、借贷、政府补助“三个一点”的办法,还有可能是其他路径,但无论如何都要事先有明确的方案。

  五是退出土地如何利用?

  对退出的零散土地如何集中?采取怎样的承包和出租方式?怎样防止退出的农地被撂荒?是先接受农户退地,再招引业主实行土地规模经营,还是先招引业主,再接受农户退地?

  六是退地农户如何保障?

  如何确保土地退出不影响社会稳定,防止退地农户返贫返乡、反悔再要承包地的现象发生?

  “自愿”是第一原则

  《梁平县农村土地承包经营权退出试点实施办法(试行)》(以下简称《办法》)经过历时一年的多次修订后出台,有5章、26条,它清晰呈现了“退地”的路线图。

  约2800字的《办法》明确了“依法自愿、合理补偿、统一管理、农地农用、封闭运行”五个原则,突出强调了尊重农民意愿、不得擅自改变用途等硬性要求。

  农户并不能随意“退地”,而是必须首先迈过两道“门槛”:一是有稳定的职业或收入来源,二是在本集体经济组织以外有固定住所。为此,有退地意愿的农民必须提交相关的书面证明材料。而部分退出土地的农户,退出的土地面积不能超过家庭承包总面积的50%。

  对于“退地”的流程,《办法》要求,须依次经过农民自愿申请、村民会议讨论同意、村镇审核批准、张榜公示15天、签订协议交割土地、注销《农村土地承包经营权证》、上报备案等程序。每一个程序都有示范文本。

  为了让退出的土地更好地被利用,梁平县的退出土地通过互换、“小并大、零拼整”或“确权确股不确地”等方式集中成片,集体可整理整治、统一经营,也可发包、出租,还可入股实体,原则上不再以家庭承包方式发包。单个业主承接退地实行资质审核、备案审查和面积上限控制(原则上不超过300亩)。政府对承接退地的业主在政策扶持及资金项目安排上予以倾斜。

  退出土地的农民被纳入就业创业政策扶持范围,在金融信贷、创业服务等方面给予支持。当地还引导退地农民参加城镇职工养老保险,为其解决后顾之忧。

  梁平县还确认,退地农民保留集体经济组织成员资格,仍可享受集体分红。

  如果严格按照《办法》操作,足以守住农地集体所有的性质不改变、耕地面积不减少、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的“四不”底线。

  乡镇建退地补偿周转资金池

  在操作层面上,确定补偿标准是“退地”的难点和关键点。

  《办法》对此作出了兼具原则性和灵活性的规定,即根据当地经济社会发展水平以及不同地类、不同地理位置,形成合理的自愿退出补偿价格,原则上不超过同期征地的土地补偿标准。

  目前,两个试点村的退出补偿标准均确定为1.4万元/亩。

  补偿金怎么定?《办法》明确,补偿标准由集体经济组织与自愿退出农户充分协商,并经集体经济组织成员会议民主讨论确定。

  如何支付补偿金?《办法》明确,可以一次性支付,也可以分期支付;具体的兑现办法,由集体经济组织与自愿退出农户协商后,再由集体经济组织成员会议民主确定。

  补偿金从哪里来?《办法》明确,补偿金由所在集体经济组织负责筹集。先由退出土地的经营收入或集体经济组织自有资金支付,集体经济组织无自有资金或自有资金不足的,可以通过融资或向所在乡镇申请借资解决。乡镇建立农村土地承包经营权退出补偿周转金。县财政建立农村土地承包经营权退出基金,对乡镇建补偿周转金可予适当补助,对通过金融机构融资筹集补偿金的集体经济组织给予贷款贴息贴费支持。

  礼让镇川西村9组是唯一未确定“接盘者”而由政府垫资补偿的案例,正是因为补偿金的问题而不得不被分成两批“退出”。

  为了解决川西村的补偿金问题,该县采取了承接业主支付一点、集体经济组织自筹一点、向银行融资一点、乡镇借支一点、县级财政补助一点的“五个一点”办法。

  而今,梁平县、镇两级财政已筹措资金180万元,用于建立退地补偿周转资金池,全部用于支付退地补偿款,并循环使用。退出承包地的经营收益优先归还周转金,归还完毕后再作为组集体经济组织的收益。田文生

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